기고문

국내생산촉진세제의 국내외 동향 및 입법방향

1. 국내생산촉진세제 도입의 필요성

현재 국제 사회는 첨단 기술 분야에서 주도권 확보를 위한 치열한 경쟁 속에서, 팬데믹과 공급망 위기 등 최근의 경제적 충격을 겪으며 자국 내 생산 역량의 경제 안보적 가치가 더욱 부각되고 있는 상황이다. 이러한 환경에서 첨단기술을 기반으로 생산 역량을 강화하는 것이 필수적인 과제로 대두되고 있으며, 이에 대한 정책적 대응 마련이 시급한 과제로 대두되고 있다.

현행법은 국가안보와 국민경제에 중대한 영향을 미치는 기술을 '국가전략기술'로 지정하고, 관련 연구개발(R&D) 및 인력 개발에 대한 세액공제, 시설투자에 대한 세제 혜택을 제공하고 있다. 그러나 기존 조세특례는 연구개발 및 시설투자에 국한되어 있어, 실제 국가전략기술 산업의 경쟁력 강화와 생산성 제고에는 한계가 존재한다.

한편, 최근 경제 불확실성과 내수 침체 속에서 장기적 투자보다 단기 비용 절감 및 운영 효율성 제고에 집중하는 경향이 뚜렷해 지고 있는데, 현행 시설투자 및 연구개발(R&D) 세액공제는 일정 규모 이상의 투자가 이루어져야 효과를 볼 수 있어서 현재의 추세를 반영하지 못하는 한계가 있다. 여기에, 기업들의 투자 여력이 감소하고 있으며, 해외 생산기지 이전 가속화로 인해 국내 생산시설 공동화(空洞化) 현상에 대한 우려도 커지고 있는 상황이다. 이에 따라 현행 조세지원 체계의 실효성에 대한 재검토가 필요한 시점이다.

이러한 상황을 타개하기 위해 미국, 일본 등 주요 선진국들은 인플레이션 감축법(IRA)과 전략분야 국내생산촉진세제 등을 도입하여 해외 생산기지를 국내로 유치하는 리쇼어링(Reshoring) 전략을 적극 추진하고 있다. 반면, 우리나라는 기존 세제 지원만으로는 기업들의 투자 및 생산 촉진 효과가 제한적일 수밖에 없으며, 첨단기술 산업의 경쟁력 강화를 위한 보다 적극적인 정책적 조치가 시급한 상황이다.

한편, 국내 제조업이 성장 정체 국면에 접어들고 내수시장의 안정성이 중요해진 현시점에서, 경제 성장 단계에 맞춰 소비자 후생을 고려한 정책적 접근도 필요하다. 특히 조세지원 제도는 궁극적으로 제품 가격 인하를 유도하여 소비자 후생 증진 효과를 가져올 수 있다는 점에서 조세 혜택이 최종적으로 국내 소비자에게 전달될 수 있도록 제도를 설계하는 것이 중요하다.

2. 국내생산촉진세제의 의의

위에서 이야기한 정책적 배경하에서 첨단기술 산업의 경쟁력 강화와 소비자 후생을 동시에 달성할 수 있는 방안으로 국내생산촉진세제의 도입논의가 활발하게 이루어지고 있다.

국내생산촉진세제는 일종의 생산세액공제제도로, 국내에서 제조된 특정한 제품이 국내 최종 소비자에게 판매될 경우 세액공제를 부여하여 국내 생산 촉진·공급망 안정화·소비자 후생 증진을 동시에 달성할 것으로 목표로 한다.

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3. 해외동향

각국은 현재 정부 차원의 적극적인 지원을 통해 전략 산업 육성에 총력을 기울이며, 이른바 '보조금 전쟁'이라 불릴 정도로 경쟁적으로 정책을 추진하고 있다. 이러한 취지에서 기존의 투자세액공제, 직접 보조금 제도 외에도 경쟁적으로 생산세액공제 제도를 도입하고 있다. 각국의 생산세액공제제도를 간략하게 살펴보면 아래와 같다.

먼저 미국의 경우 인플레이션감축법(IRA)를 들 수 있다. 2022년 미국의 인플레이션 감축법은 전통적인 투자세액공제(연방세법: Internal Revenue Code §48C 등) 및 각종 직접보조금을 확대했을 뿐 아니라 미국에서 생산해서 판매할 경우 생산자에 대해 세액을 공제하는 "생산세액공제"(IRC §45X 등)를 파격적으로 신설하여, 미국 내 생산시설 유치에 크게 기여한 바 있다.

일본도 2024년 산업경쟁력강화법을 제정하여 전기차(하이브리드 포함)/이차전지, 그린철강, 그린화학, 지속가능한 항공기 연료(SAF), 반도체 5개 분야에 대하여 생산, 판매량에 비례하여 10년간 법인세를 일정 한도내에서 감면하는 생산세액공제제도를 신설한바 있다.

마지막으로 호주도 자국 내 핵심 광물(Critical Minerals) 생산을 확대하고, 이를 통해 미래 친환경 산업을 지원하기 위해 핵심 광물 생산 세액 공제(Critical Minerals Production Tax Incentive, CMPTI) 법안을 추진 중인 것으로 알려졌다.

4. 국내동향

이러한 배경하에서 국내에서도 국내생산촉진세제의 도입을 위한 다양한 논의들이 활발하게 이루어지고 있다.

우선 이재명 대통령은 더불어민주당 대표시절인 2025년 2월 현대차 아산공장을 방문해 국내생산촉진세제 도입 필요성을 제기한 바 있다. 이에 따라 국내생산촉진세제가 이재명 대통령의 대선공약에 포함되었었으나, 국정기획위원회가 2025년 9월 발표한 국정과제에는 세수감소에 대한 우려로 포함되지 못한 것으로 알려졌다.

국회에서는 2026년 5월 19일 현재까지 22대 국회에서 국내생산촉진세제의 도입을 위한 총 14건의 조세특례제한법 일부 개정법률안이 발의됐다. 개정법률안은 더불어민주당이나 국민의 힘 할 것 없이 생산에 연동하여 세제지원을 해 주겠다는 내용을 주요 골자로 하며, 이에 따라 기획재정위원회 조세소위원회에서 논의되고 있는 것으로 알려져 있다.¹⁾

한편, 세법을 담당하고 있는 재정경제부도 2026년 1월 9일 "2026년 경제성장전략"을 발표하면서 국내생산촉진세제를 도입하겠다며, 구체적인 지원대상과 방식을 구체화해 오는 7월 세법개정안에 담겠다고 발표한바 있으며, 이를 위해 외부전문기관에 연구용역을 외뢰하는 한편 산업통상부 등 관계부처와 대상업종등에 대한 논의 중인 것으로 알려졌다.

5. 국내생산촉진세제의 입법방향

이러한 국내생산촉진세제의 입법방향과 관련하여 아래와 같이 몇가지 쟁점을 생각해 볼 수 있다.

첫째는 지원대상이다. 국내생산촉진세제의 지원대상의 규정방안으로는 국가전략기술을 활용하여 제품을 생산하는 산업을 규정하는 방안 또는 특정한 전략산업(예를들면 태양광, 이차전지, 전기차등)을 규정하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 이 중 국가전략기술을 활용하여 제품을 생산하는 산업으로 규정하는 방안의 경우 기존 조세특례제한법의 틀 안에서 규정된 산업을 활용하므로, 입법의 편의성 및 혼란방지 측면에서 강점이 있는 반면, 특정한 전략산업을 규정하는 방안의 경우 정책목표에 부합하는 지원대상을 명확하게 규정하여 정책효과가 높아지는 장점이 있는 것으로 생각된다.

이 중 어떤 방식을 택할지는 정부 및 국회에서의 논의과정에서 결정될 사항이겠지만 국내생산촉진세제의 입법목적을 고려할 때 국내산업의 글로벌 경쟁력 강화라는 주된 목적 이외에도 국내생산기반의 확충에 도움이 되고, 국내 고용 및 부가가치 창출 등 국내산업에 대한 파급효과가 큰 산업이 지원대상으로 규정되는 것이 필요하다. 이러한 측면에서 자동차산업의 경우 국가전략산업으로서 글로벌경쟁력을 보유한 산업이라는 측면 이외에도 국가경제에서 차지하는 비중(전체 제조업 생산에서 차지하는 비중 14.1%, 전체 제조업 고용에서 차지하는 비중 11.3%)을 고려할 때, 국내생산촉진세제의 적용대상으로 우선적으로 고려되어야 할 것으로 생각된다.

또한 지원대상과 관련하여 외국법인의 국내생산촉진세제 남용을 방지하기 위하여 국가전략기술사업에 따른 R&D 세액공제를 신청한 내국인을 지원대상으로 규정하는 것도 고려할 수 있을 것 같다.

둘째는 공제율이다. 공제율과 관련해서는 제품별로 정액으로 공제율을 정하는 방안과 생산비용(또는 판매가격)의 일정비율로 공제율을 정하는 방안을 고려할 수 있을 것 같다. 이 중 생산비용의 일정비율로 공제하는 방안의 경우 생산세액공제제도의 취지에 보다 부합하는 측면이 있으나 해당 기업들이 원가를 공개하여야 하고 공개한다 하더라도 원가의 적정성에 대한 복잡한 검증절차가 필요하여 과세관청과 다툼이 발생할 우려가 높다는 단점이 있다. 반면 정액으로 공제율을 정하는 방안의 경우 복잡한 원가계산에 따른 과세관청과의 다툼을 방지할 수 있고, 기업이 세액공제로 인한 효과를 명확하게 예측할 수 있다는 장점이 있을 것 같다. 공제율과 관련해서는 다른 나라의 사례들도 정액으로 공제율을 정하는 경우(일본의 전략산업촉진세제의 경우)와 정률로 공제율을 정하는 경우(호주의 핵심광물자원생산세액공제제도의 경우)가 혼재되어 있는바, 결국 지원대상 산업의 특성을 반영하여 결정할 수밖에 없을 것으로 생각된다.

세번째로 공제요건에 대해 생각해 보고자 한다. 먼저, 국내생산촉진세제의 적용요건과 관련하여 국내에서 생산될 것이라는 요건은 당연히 필요한 것으로 생각된다. 다만, "국내생산"을 구체적으로 어떻게 규정할 것인지는 좀 더 논의가 필요해 보인다. 일응 미국 IRA의 친환경차에 대한 세액공제의 경우를 원용하여 미국내 제조시설에서 최종 제조될 것으로 요건으로 규정하거나 또는 통상문제를 고려하여 최종 제조는 아니더라도 생산과정에서 특정한 국내 생산시설을 거치도록 하는 방안을 생각해 볼 수 있을 것 같다.

다음으로 공제요건 중 하나로 부품등 재료비 중 일정비율을 국내에서 조달된 또는 국내에서 제조된 부품 등으로 조달하도록 하는 요건을 규정하는 것을 고려해 볼 수 있을 것 같다. 이러한 국내부품조달비율을 두는 경우 경제안보측면에서 국내공급망 강화라는 정책목적에 부합하는 측면이 있으나, 현실적으로 이러한 부품조달비율을 요건으로 설정하는 것이 복잡하고 어렵다는 단점을 있을 것으로 예상된다. 또한 통상측면에서도 국내부품조달비율을 규정하는 경우 무역규제 등을 불러올 가능성이 상당히 있다는 문제점도 예상된다.

마지막으로 고려되어야 할 쟁점은 중복배제문제이다. 우선, 투자세액공제와 국내생산촉진세제를 이중으로 받는데 대한 문제가 제기될 우려가 있을 수 있다. 이러한 문제제기 가능성을 고려하여 투자세액공제와 국내생산촉진세제의 적용에 대한 중복배제규정을 두는 것을 고려할 필요가 있어 보인다. 이 경우 해당 사업연도 이전에 투자분에 대해서 투자세액공제를 받은 경우 어떻게 이중으로 혜택을 받는 문제를 해결할지도 고민이 필요해 보이는데 감가상각비 상당액에 대한 투자세액공제를 국내생산촉진세제 공제액에서 차감하도록 하거나 또는 투자세액공제액을 일정 기간에 안분하여 차감하도록 하는 방안등을 생각해 볼 수 있다.

한편, 중복배제와 관련해서는 최종제품 생산업체와 부품업체가 국내생산촉진세제를 적용받는 경우 최종제품 생산업체가 국내생산촉진세제를 적용할 때 어떻게 이중으로 적용받는 것을 배제할 것인지에 대한 고려도 필요해 보인다.

6. 자동차산업에 대한 시사점

현재 자동차산업, 특히 전기차산업은 미국, 일본 등 경쟁국의 자국내 생산유인정책과 전세계적인 값싼 중국차의 시장잠식으로 가동률저하 및 생산기반의 국내이탈이라는 위기상황으로 국내 전기차 생태계 보호와 경제안보 측면에서의 국내공급기반의 확대가 절실히 필요한 상황이다. 특히, 미국이나 일본 등 세계각국에서 경쟁적으로 국내 생산촉진제도를 포함한 지원제도를 도입하고 있는 상황에서 우리나라만 이러한 지원이 없는 경우 국내 자동차 산업의 경쟁력 상실로 이어질 우려가 높다.

이러한 국내 자동차산업의 위기상황을 고려할 때, 국내생산촉진세제는 국내 자동차산업, 특히 전기차산업에 반드시 필요한 제도로 생각된다. 향후 국내의 입법과정을 주의깊게 살펴볼 필요가 있어 보인다.

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